Buenos Aires, 27 septiembre (NA) — La Argentina adoptó una forma federal de Estado, en la que coexisten dos órdenes de gobierno en el territorio nacional: el federal, habitualmente denominado Estado Nacional, y el local, integrado por la Ciudad de Buenos Aires y las veintitrés provincias. A su vez, las provincias cuentan con un orden de gobierno adicional: el municipal. En un sistema federal pueden surgir problemas regulatorios de distinta índole, entre ellos, conflictos normativos entre los diferentes órdenes de gobierno.
Un ejemplo sencillo se presenta cuando una regulación federal permite una acción o actividad que, al mismo tiempo, está prohibida por una o más provincias. Para resolver este tipo de controversias, la Constitución delimita las competencias de cada orden, establece jerarquías entre ellos y faculta al Poder Judicial, especialmente a la Corte Suprema, para decidir las causas en las que se planteen esos conflictos. Aunque la Constitución presta especial atención a las disputas entre los distintos órdenes de gobierno, también contempla controversias entre provincias.
Una de ellas es la referida a los límites interprovinciales, cuya resolución corresponde, como principio, al Congreso (artículo 75, inciso 15). La Constitución también prevé posibles conflictos económicos entre provincias que podrían derivar en la instalación de aduanas interiores, la aplicación de impuestos diferenciados a productos según su origen o la obligación de utilizar determinados puertos. Los artículos 9°, 10, 11 y 12 prohíben categóricamente este tipo de regulaciones provinciales.
Otros dos supuestos contemplados son que una provincia desconozca la validez de actos o procedimientos realizados en otra (art. 7°), o que no reconozca los derechos de un ciudadano de otra provincia o se niegue a extraditar a un criminal requerido por ella (art. 8°). En esos casos, la Corte establece el deber de las provincias de reconocer la validez de los actos, los derechos y el pedido de extradición correspondientes. Por otra parte, el artículo 116 de la Constitución asigna al Poder Judicial de la Nación la competencia para decidir las causas “entre dos o más provincias”.
El artículo 127 establece: “Ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema y dirimidas por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedición o asonada, que el Gobierno federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley”.
A su vez, el artículo 6° dispone que, si el gobierno de una provincia hubiera sido depuesto, entre otros motivos, “por invasión de otra provincia”, las autoridades constituidas pueden solicitar al gobierno federal que intervenga en su territorio para restablecerlas. El texto constitucional conserva cláusulas concebidas para la “normalidad” política del siglo diecinueve, cuando cada provincia contaba con fuerzas militares y, por esa razón, eran frecuentes los conflictos bélicos entre ellas. El propósito pacificador del proyecto constitucional, expresado en dos lemas del Preámbulo —“constituir la unión nacional” y “consolidar la paz interior”—, también se plasmó en mecanismos institucionales para resolver controversias.
La Corte Suprema ocupa un lugar central, tanto como tribunal de justicia en los términos del artículo 116 como en la función particular que le asigna el artículo 127, que le confiere una “competencia dirimente” para tratar conflictos interprovinciales que podrían exceder la tarea propia de un tribunal de justicia. Sin pretensión de abarcar todos los casos, pueden distinguirse cuatro clases de conflictos entre provincias. En primer lugar, una provincia puede adoptar una regulación que tenga impacto en otra.
Un antecedente es la llamada “Guerra del azúcar”, ocurrida hace unos años, cuando la Municipalidad de Córdoba decidió que los clientes debían pedir azúcar si querían consumirla, en lugar de encontrar el producto directamente en las mesas de los locales gastronómicos. La provincia de Tucumán demandó a la Municipalidad ante la Justicia Federal, pero el juicio finalmente no prosperó. En segundo lugar, las provincias son personas jurídicas y, por lo tanto, pueden celebrar actos jurídicos en la jurisdicción de otras.
Cuando eso sucede, pueden contraer obligaciones sujetas a la legislación de la segunda provincia. Un ejemplo se produce cuando una provincia es propietaria de un inmueble en el territorio de otra. En ese caso, debe pagar los impuestos y las tasas correspondientes, como el impuesto inmobiliario o la tasa de alumbrado, barrido y limpieza.
La Corte resolvió que los casos de este tipo corresponden a su competencia originaria. Así ocurrió, por ejemplo, en “G.C.B.A. c/ Chubut, Casa de la Provincia del s/ ejecución fiscal”, resuelto el 5 de agosto de 2003. Una tercera clase de conflictos se da en el marco de relaciones o vínculos de colaboración entre provincias.
En el caso “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Córdoba”, resuelto por la Corte Suprema el 18 de octubre de 2022, el Gobierno de la Ciudad reclamó a la provincia de Córdoba el pago de los gastos de uno de sus hospitales por atender a pacientes derivados por el sistema de salud pública cordobesa. La Corte hizo lugar al reclamo y ordenó a la provincia que pagara la suma solicitada. El caso corresponde a conflictos surgidos de actividades de colaboración entre provincias.
La cuarta clase comprende los casos en los que una provincia, por acción u omisión, causa un daño a otra. Uno de los ejemplos más conocidos es la prolongada disputa entre La Pampa y Mendoza por el río Atuel, que dio lugar a varias intervenciones de la Corte Suprema. En lo esencial, antes incluso de que La Pampa fuera provincializada, Mendoza realizó obras de infraestructura, entre ellas el embalse El Nihuil, que afectaron el curso del río Atuel y tuvieron un impacto ambiental en el oeste pampeano.
Otro caso de esta clase es el de la laguna La Picasa, en el que la provincia de Buenos Aires inició un reclamo contra Santa Fe. Según sostuvo el Estado bonaerense, obras realizadas por su par santafesino impedían el desagote normal de la laguna en épocas de lluvias y, cuando se producían, provocaban inundaciones en el norte de Buenos Aires. El reclamo buscaba, básicamente, restituir las cosas al estado anterior a la realización de las obras.
La Corte Suprema dispone de distintas herramientas para resolver cada tipo de conflicto. En las disputas de las tres primeras clases, lo habitual es aplicar la legislación o el convenio correspondiente y ordenar que una provincia cumpla con sus obligaciones, que normalmente se concretan en el pago de una suma de dinero. En los casos de la cuarta clase, en cambio, la solución judicial puede variar.
Aunque no se excluye necesariamente el pago de una indemnización, también es habitual que la Corte ordene a las partes recurrir a mecanismos de concertación para elaborar planes de acción que contemplen obras públicas o la adopción de marcos regulatorios. Esto responde a que las provincias se encuentran en un pie de igualdad normativa. Por eso, cuando no hay una regulación específica que determine el alcance de sus obligaciones concretas, las soluciones deben respetar criterios generales de cooperación, lealtad y buena fe. (*) Doctor en Derecho (UBA) y profesor de Derecho Constitucional.
